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绩效评价促进教育经费公平性

发布时间:2019-04-14 23:39:40 已有: 人阅读

  教育经费是“中央和地方财政部门的财政预算中实际用于教育的费用”。历经“基本普及九年义务教育,基本扫除青壮年文盲”以及确保“教育经费占GDP 4%”,我国义务教育的财政保障进一步加强,“有学上”已基本实现。与此同时,公众对教育的期望从“有学上”转变为“上好学”。要满足公众的这一期望,需要促进教育经费的公平性。教育公平是社会公平的重要方面,教育的发展离不开财政投入。以政府绩效评价促进教育经费公平性是提升教育治理能力、回应社会关切、推进“中国教育现代化2030”建设的必然选择。

  自2012年起,我国财政性教育经费支出占GDP比例连续六年超过4%,为全面发展教育事业奠定了坚实的基础。尤其是2017年,我国教育经费投入达42557亿元,其中财政性教育经费为34204亿元。这意味着,我国的教育投入规模已基本实现“充足化”。然而,在教育经费的分配方面,例如区域、城乡、教学阶段、学生来源地等,仍存在需要解决的问题。

  区域教育资源分配不均。以2016年为例,仅考虑省域水平而忽略人口数量,东部地区普通小学生人均公共财政预算教育经费为13650.63元,中部为9593.85元,西部为11813.97元,区域间财政性教育经费投入存在一定的差异。其实自2010年起,我国就开展义务教育发展均衡县评估。这推进了县域内教育发展的均衡化,但县域之间的教育还存在一定的差距。

  乡村师资结构性缺编。受城镇化和低生育率的影响,我国农村以妇女、儿童、老年人为主。在乡村学校布局动态的调整过程中,生源不足、条件简陋、位置偏远等因素造成农村教师结构性缺编。尽管各地政府相继出台支持性政策,但政策绩效有限。未来,各地政府仍需要加大政策力度,并不断推进政策落地。

  学前教育入学率需要提高。2016年,全国学前教育毛入园率为77.4%,低于九年义务教育93.4%的巩固率与高中阶段教育87.5%的毛入学率。农村留守儿童及城镇儿童的学前教育均存在不同程度的问题,例如幼儿园数量不足、入学费用相对偏高等。实证研究表明,相比于高年级,教育经费投入到低年级对教育公平的促进效果更为显著。此方面可借鉴丹麦、芬兰、巴西、墨西哥等国家的经验,这些国家都在实行学前教育免费化。

  随迁子女教育有待改进。常住流动性人口子女,尤其是农民工随迁子女教育的就学保障程度不高、保障方式有待改进。近几年来,针对部分贫困家庭,教育精准扶贫力度不断提高。未来需要及时更新户籍、学籍等数据,并加强区域间、部门间数据的对接,从而更好地实现精准帮扶。

  解决以上这些问题,关键在于不断推进财政性教育经费投入的公平性。如此才能提升教育经费绩效,加强政府教育履职的公信力和执行力。

  客观上,教育经费投入分配不公平要求教育与财政管理体制进行自我调整,教育经费绩效评价为此提供了导向、方法与动力。作为预算管理的有效手段,财政支出绩效评价融合了价值导向和工具理性,强化结果导向和公众满意度导向,旨在追求公共财政公信力。换言之,作为政府绩效评价及财政绩效评价的组成部分,教育经费绩效评价内置了公平导向。

  公平性是教育经费绩效评价的基本维度。财政性教育经费投入是公共财政的重要组成,教育经费绩效评价是财政(政府)绩效评价的组成部分。20世纪六七十年代,美国会计署率先提出的“4E结构”,即经济性、效率性、效果性与公平性,被视为政府绩效分析的“最好范式”。与财务评价、财务审计、绩效审计不同,教育经费绩效评价在强调财务合规合法性与经济效率性之外,凸显经费决策的科学性与性,以追求有公信力的执行力为现实目标,强调公平性的社会价值。

  检验教育经费绩效公平性的核心指标指向“人民满意”。党的十九大报告提出,“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程,必须把教育事业放在优先位置,深化教育改革,加快教育现代化,办好人民满意的教育”。这不仅提供了教育发展及经费投入的价值导向,而且从技术层面上明确了教育公平的测量标准,实现了教育公平性的可测量性。人民是政府教育服务的对象,教育经费公平与否应由人民来评价,这种理念与政府绩效评价的公众满意度导向高度契合。进一步说,人民满意的教育应是家长满意、学生满意、社会满意的教育,各级政府教育履职及教育经费决策监管的标准也源于此。

  “公共财政的内在逻辑、基本框架和全部特征,都决定了它就是民生财政”。置于现实背景,教育是重要的民生。以绩效评价为抓手,构建教育经费绩效评价体系与机制,强化结果应用,是提升教育经费绩效、促进教育公平性的制度安排和现实路径。

  其一,明确评价定位。教育经费绩效评价的直接目的是强化政府教育履职的执行力,提升教育绩效。目前,我国已建立了较完善的预算绩效目标管理,但普遍强化技术目标,与绩效管理理念存在距离。教育经费绩效评价应聚焦于教育经费决策的科学性与性,关注宏观层面的公平性,回应社会期望,从而实现公信力与执行力的有机统一。

  其二,完善评价体系。对于组织体系,一方面,应构建教育机构、行政部门、财政部门、各级人民代表大会主导评价和独立第三方评价的多元主体格局,优化评价流程,规范评价方法。另一方面,应分别构建相对统一的宏观(全国)、中观(地方)、微观(支出项目)评价指标体系,融合主观评价与客观评价、共性指标与个性指标于一体,凸显师生满意度在评价中的功能。

  其三,构建评价机制。按照新预算法及“全面实施绩效管理”的要求,教育经费绩效评价应“全适用、全过程、全行业”及“全覆盖”。具体而言,应重点针对重大教育专项资金开展评价。这类评价可以由教育行政部门发起,也可以由人民代表大会发起,还可以由社会组织发起。同时,为提高政府财政信息的透明度,还要推动通过政府采购委托第三方实施评估。

  其四,建立信息库。作为技术支撑,教育经费绩效评价信息库为动态监控与比较分析教育经费绩效提供了手段和平台。其模块应包括公众满意度调查数据库,实时收集公众对教育的期望和意见,反馈政策信息,强化政府与公众的教育交流与沟通。

  其五,加快法治建设。目前,我国教育方面的法律法规已基本完善。而有关教育经费绩效评价涉及财政等多个部门,相关法律法规有待继续发展。完善有关教育经费绩效评价方面的法律法规应以厘清权责关系为主线,推动制定财政支出绩效评价法。并在此基础上,颁布教育经费绩效评价实施细则,规范评价导向、主体、对象、程序、内容、方法、结果应用等,引导及确保教育经费支出的公平性。

  (本文系2017年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国教育经费绩效评价与提升研究”(17JZD059)、广东省重点智库项目“财政绩效评价研究”(2017—29—08)阶段性成果)

  本文系2017年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国教育经费绩效评价与提升研究”(17JZD059)、广东省重点智库项目“财政绩效评价研究”(2017—29—08)阶段性成果

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